（圖片來(lái)源：圖蟲創(chuàng)意）

(資料圖片)

“

因此，無(wú)論是戶籍改革，還是城鄉(xiāng)土地改革，這些重大改革都需要從中央開始推動(dòng)，而且方向要對(duì)，要跟地方提出要求，就是必須這么干。

”

有關(guān)中國(guó)過(guò)去40年經(jīng)濟(jì)發(fā)展與土地制度的關(guān)系，一直是過(guò)去十多年來(lái)中國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)界爭(zhēng)議激烈的重磅議題，但即便最堅(jiān)定支持“中國(guó)現(xiàn)有土地出讓體制支持了改革開放以來(lái)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展”觀點(diǎn)的人，也難以否認(rèn)這套土地出讓體制所帶來(lái)的“土地財(cái)政”依賴、地方債務(wù)高企及“土地金融”風(fēng)險(xiǎn)、高房?jī)r(jià)、少子化等一系列問(wèn)題。至于如何改革這套土地出讓體制，則因現(xiàn)實(shí)的復(fù)雜性，要么停留在所有制層面難有實(shí)際操作空間，要么迂回曲折難現(xiàn)真容，要么僅對(duì)無(wú)關(guān)宏旨的局部細(xì)碎問(wèn)題提些改革建議。

在此情形下，香港中文大學(xué)（深圳）人文社科學(xué)院教授陶然在最近出版的《人地之間》一書中試圖對(duì)城鄉(xiāng)土地改革給出全方位的解決方案，顯然是稀有而冒險(xiǎn)之舉——無(wú)疑，他的方案會(huì)成為一個(gè)供討論、批評(píng)的靶子。

陶然，2002年獲芝加哥大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)博士學(xué)位，后進(jìn)入中國(guó)科學(xué)院農(nóng)業(yè)政策研究中心，最開始的研究議題是農(nóng)村基層治理——鄉(xiāng)村選舉、稅費(fèi)改革。由于不用教課，他有時(shí)間和機(jī)會(huì)到中國(guó)很多地方調(diào)研，議題也從農(nóng)村基層治理逐漸擴(kuò)展到流動(dòng)人口、農(nóng)村土地利用、工業(yè)園區(qū)征地、城市土地出讓。2010年前后，陶然開始參與相關(guān)部門和地方政府關(guān)于土地、戶籍、住房改革的政策討論、制定——不過(guò)，多年之后，他將這概括為“不成功的政策參與和思想實(shí)驗(yàn)”。

近些年，陶然開始思考中國(guó)的整體轉(zhuǎn)型，并將土地問(wèn)題置于整個(gè)宏觀經(jīng)濟(jì)體制中思考，提出中國(guó)現(xiàn)行土地出讓問(wèn)題的根源是中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“三二一模型”：首先，中國(guó)現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)體制表現(xiàn)為“三領(lǐng)域行政性壟斷”，即國(guó)有金融機(jī)構(gòu)、國(guó)有企業(yè)及地方政府分別在金融部門、制造業(yè)上游和非金融高端服務(wù)業(yè)及城市商住用地三個(gè)領(lǐng)域保持著行政性壟斷；其次，存在國(guó)內(nèi)、國(guó)際“兩層次逐底競(jìng)爭(zhēng)”——即地方政府通過(guò)壓低工業(yè)用地價(jià)格和環(huán)保、勞工保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，推動(dòng)了招商引資的“國(guó)內(nèi)逐底式競(jìng)爭(zhēng)”，而中央政府則通過(guò)壓制人民幣匯率、出口退稅助推了出口導(dǎo)向的“國(guó)際逐底式競(jìng)爭(zhēng)”；最后，中央和地方政府共同推動(dòng)的國(guó)際、國(guó)內(nèi)“兩層逐底式競(jìng)爭(zhēng)”有力支持了“一類市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)”中民營(yíng)企業(yè)的發(fā)展壯大，并最終為各級(jí)政府取得稅收收入，為上游國(guó)有企業(yè)、國(guó)有銀行和地方土地儲(chǔ)備部門抽取高額的壟斷租金創(chuàng)造了條件。

“三二一模型”之下，形成了“二三產(chǎn)交互強(qiáng)化型溢出效應(yīng)”——地方政府以放量、低價(jià)方式供應(yīng)工業(yè)用地以招商引資，促進(jìn)制造業(yè)出口和發(fā)展，從而帶動(dòng)本地第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，形成對(duì)本地住宅用地和商業(yè)用地的規(guī)模化需求，再通過(guò)壟斷限量、高價(jià)供應(yīng)商業(yè)和住宅用地獲得高額土地出讓金凈收益，接著再去還建工業(yè)開發(fā)區(qū)和新城區(qū)的貸款。

日前，《經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)》在北京專訪了陶然，詳解他的城鄉(xiāng)土地全面改革方案。

《人地之間：

中國(guó)增長(zhǎng)模式下的城鄉(xiāng)土地改革》

陶然/著

遼寧人民出版社

2023年2月

|訪談|

高房?jī)r(jià)的根源：

住宅用地少供抬價(jià)

經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)：這本著作是從你作為一個(gè)研究者關(guān)注的議題出發(fā)，全面呈現(xiàn)了當(dāng)前中國(guó)土地制度的淵源、成效與問(wèn)題，并試圖在強(qiáng)政治約束下，嘗試找到這些問(wèn)題的解決方案。從我的閱讀感受而言，前半部分可以視為解釋問(wèn)題，非常透徹、精彩——尤其是“三二一模型”；后半部分是你試圖給當(dāng)前的土地困局尋找解法，富有啟發(fā)性——我對(duì)這部分觀點(diǎn)，有認(rèn)同的，也有不認(rèn)同的。

現(xiàn)在，我想請(qǐng)你換個(gè)視角，從普通人的視角來(lái)看土地問(wèn)題——作為普通人，未必關(guān)注土地制度這么宏觀問(wèn)題，更關(guān)注的是房?jī)r(jià)這類息息相關(guān)的問(wèn)題。因此，首要的問(wèn)題是：高房?jī)r(jià)，尤其是超大城市的高房?jī)r(jià)，究竟是如何形成的？土地制度在其中扮演的角色是什么？

陶然：中國(guó)人能夠在“兩層逐底競(jìng)爭(zhēng)模式”下造出全世界最便宜的任何其他制造業(yè)產(chǎn)品，一度把大部分其它國(guó)家，尤其是發(fā)達(dá)國(guó)家的制造業(yè)市場(chǎng)基本上占滿（當(dāng)然最近這兩年情況正在變化）。造房子本質(zhì)上還是一種特殊的制造業(yè)產(chǎn)品，被人們作為耐用消費(fèi)品來(lái)消費(fèi)（雖然確實(shí)也有一定的投資屬性）。無(wú)論是蓋房子，還是搞基建，中國(guó)的建設(shè)能力都很強(qiáng)。三四線城市住宅的建安成本一平米也就兩三千塊錢，一二線城市稍高，但這個(gè)差別不會(huì)太大。那么為什么那么多一二線城市房?jī)r(jià)會(huì)漲到五六萬(wàn)、七八萬(wàn)，甚至十幾萬(wàn)？三四線城市一兩萬(wàn)的，更是比比皆是。當(dāng)然都是因?yàn)槲覈?guó)現(xiàn)有的稅費(fèi)和土地出讓體制。

在所謂“三二一分析框架”下，地方政府一般先找銀行借錢去建工業(yè)開發(fā)區(qū)，再放量低價(jià)供應(yīng)工業(yè)用地來(lái)招商引資。在這個(gè)過(guò)程中，地方政府要付征地和基礎(chǔ)設(shè)施成本，還要付各種社會(huì)維穩(wěn)成本。而把這些企業(yè)吸引到工業(yè)開發(fā)區(qū)、形成產(chǎn)能以后，有相當(dāng)一部分能夠出口（配合中國(guó)的人民幣匯率和出口退稅政策），但是地方政府直接拿到的稅并不多——所得稅地方政府2002年拿到50%，2003年及之后只有40%；1994年分稅制后，地方政府的制造業(yè)增值稅份額為25%，加上之后每年新增上繳中央部分要返還三分之一給地方，2008年前后地方政府拿到的制造業(yè)增值稅比例大概在30%～35%左右，中央65%～75%。對(duì)于中國(guó)的出口制造業(yè)商品而言，地方的增值稅一般不太退稅，而中央獲得的增值稅基本都會(huì)退給出口企業(yè)。

那么，地方政府在這樣強(qiáng)力招商引資過(guò)程中的收益在哪里呢？主要就在于“二產(chǎn)對(duì)三產(chǎn)的溢出效應(yīng)”：通過(guò)二產(chǎn)帶動(dòng)本地三產(chǎn)，本地才能夠發(fā)展出對(duì)服務(wù)業(yè)的規(guī)?；枨笠约跋鄳?yīng)的規(guī)?；≌玫睾蜕虡I(yè)用地市場(chǎng)。地方政府一方面可以收取服務(wù)業(yè)的營(yíng)業(yè)稅（2015年“營(yíng)改增”之前屬于地方獨(dú)享稅），另一方面可以通過(guò)壟斷商住土地限量供應(yīng)去賺錢，然后再去還建工業(yè)開發(fā)區(qū)和新城區(qū)（主要是為了賣商住用地）的貸款。

這個(gè)模式下，中國(guó)城市政府作為壟斷的住宅和商業(yè)用地供應(yīng)者，每年供應(yīng)住宅用地的數(shù)量就是其跨期利潤(rùn)最大化的數(shù)量。再多供一些住宅用地，政府的凈收益就會(huì)減少。這是從供給角度看——少供抬價(jià)是城市政府的財(cái)政最大化的理性行動(dòng)。

從需求的角度來(lái)看，在這樣一個(gè)發(fā)展模式下，人民幣基本上是以（美元為主體的）外匯為錨——那邊貿(mào)易順差和熱錢進(jìn)來(lái)形成外匯儲(chǔ)備，這邊就超發(fā)人民幣的基礎(chǔ)貨幣，而超發(fā)的20多萬(wàn)億基礎(chǔ)貨幣又進(jìn)入中央能有效控制、且自身又具備行政性壟斷地位的國(guó)有金融體系，再由后者以貸款方式發(fā)放，通過(guò)“廣義貨幣”大幅增加了經(jīng)濟(jì)中的流動(dòng)性，然后涌入地方城市政府壟斷限量供應(yīng)的住宅用地、部分商業(yè)用地和地產(chǎn)、甚至還有一部分墓地。政府壟斷供地這個(gè)體制，配合著中國(guó)政府“刺激-調(diào)控-再刺激”宏觀調(diào)控模式下很容易出現(xiàn)的天量信貸，就會(huì)引發(fā)各線城市房?jī)r(jià)的一波一波上漲。

中國(guó)2008年以后大致有四輪宏觀刺激政策，就是這么一個(gè)模式下，國(guó)內(nèi)國(guó)際兩層逐底競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致外貿(mào)順差、熱錢進(jìn)來(lái)，政府對(duì)沖超發(fā)人民幣，超發(fā)的天量貨幣大部分會(huì)進(jìn)入房地產(chǎn)。之所以大部分進(jìn)入房地產(chǎn)，是因?yàn)榈胤秸畨艛喙?yīng)商住用地這個(gè)體制為炒房地產(chǎn)提供了體制支撐。因此，中國(guó)的房地產(chǎn)是一個(gè)“堅(jiān)硬的泡沫”，就是說(shuō)泡沫不容易破；要是這么多錢涌入股市，很容易引來(lái)大盤股發(fā)行，馬上就給你稀釋掉，股市那個(gè)泡沫很難吹起來(lái)。

經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)：這個(gè)模式的兩個(gè)前提分別是：城市政府限量出讓住宅用地和貨幣超發(fā)。如果金融改革——比如不是固定匯率制、而是浮動(dòng)匯率制，會(huì)不會(huì)避免這個(gè)問(wèn)題？

陶然：早點(diǎn)推動(dòng)匯率改革，當(dāng)然有助于解決這個(gè)問(wèn)題。本世紀(jì)初，中國(guó)的貿(mào)易順差已經(jīng)開始加大，那時(shí)候一些經(jīng)濟(jì)學(xué)家如余永定就提出，人民幣可以開始實(shí)現(xiàn)緩慢升值；但是2005年人民幣才被迫慢慢開始升值，而且速度很慢。按道理，人民幣升值跟中國(guó)勞動(dòng)生產(chǎn)率的提升應(yīng)保持一致，但這時(shí)候（本世紀(jì)初）如果人民幣升值，地方和中央政府都會(huì)反對(duì)。

就地方政府而言，前面一個(gè)城市的開發(fā)區(qū)剛剛建好、帶來(lái)本地房地產(chǎn)市場(chǎng)的繁榮，后面一個(gè)城市則剛剛跟銀行借了錢建開發(fā)區(qū)、制造業(yè)產(chǎn)能還沒(méi)形成并實(shí)現(xiàn)大規(guī)模出口，這時(shí)候如果人民幣升值，這個(gè)政府的開發(fā)區(qū)投資就打水漂了，當(dāng)然會(huì)反對(duì)。

中央政府也不同意人民幣升值——中央政府雖然因出口退稅從制造業(yè)出口獲得的收入不多，但只要能夠把國(guó)際市場(chǎng)占領(lǐng)、下游制造業(yè)發(fā)展以后，就可以帶動(dòng)上游的那些央企壟斷行業(yè)的產(chǎn)品需求，而那些行業(yè)給中央政府交很多的所得稅和增值稅。此外，這個(gè)過(guò)程中，中央政府可以通過(guò)超發(fā)人民幣獲得很多外匯——用人民幣對(duì)沖外匯后，外匯就成了政府手上掌握的資產(chǎn)，然后超發(fā)的人民幣作為基礎(chǔ)貨幣投放到銀行體系后，再通過(guò)廣義貨幣的方式放出來(lái)到樓市和股市。

概言之，中央和地方政府都在努力搶占國(guó)際市場(chǎng)，只要能搶到國(guó)際市場(chǎng)，就成了中國(guó)財(cái)富創(chuàng)造的根本來(lái)源，各方日子都好過(guò)。因此，人民幣的匯率能不升就不升、能緩升就緩升。匯率改革推不動(dòng)，就是因?yàn)槲覀冋劦降囊陨蠙C(jī)制在發(fā)揮作用。余永定教授本世紀(jì)初就呼吁人民幣應(yīng)該開始升值，這是經(jīng)濟(jì)學(xué)的邏輯，但政治經(jīng)濟(jì)學(xué)邏輯正好跟他說(shuō)的相反。

中國(guó)地產(chǎn)泡沫

比日本房地產(chǎn)牽涉的面更廣

經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)：你提到，國(guó)際上大部分城市的工礦倉(cāng)儲(chǔ)用地占比一般只有5%～10%，而中國(guó)是20%～25%，深圳更高；那么，國(guó)際上城市的住宅用地占比一般是多少，中國(guó)又是多少？

陶然：那要看什么級(jí)別的城市。工礦倉(cāng)儲(chǔ)用地，國(guó)外很多特大城市基本沒(méi)有，或者最多5%；但中國(guó)特大城市，像北京，雖然核心區(qū)比例不高，但旁邊的郊區(qū)縣加起來(lái)不少；上海也不少，都是30%上下；深圳原來(lái)是30%，經(jīng)過(guò)這些年更新后也有20%左右。對(duì)于特大城市而言，這些比例都太高了。

住宅用地占比，不同級(jí)別城市也有所不同，正常應(yīng)該最少為40%～50%。其他國(guó)家，住宅、商業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)用地，加起來(lái)達(dá)到百分之五六十甚至更高是非常正常的。但中國(guó)現(xiàn)在城市存量用地里，住宅用地和商業(yè)辦公加起來(lái)不到40%，單純居住則是30%以下（那里面還有大量的保障性住房），商品房用地就更少了，總之比例是過(guò)低的。

經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)：國(guó)際上也都對(duì)土地有規(guī)劃和用途管制，同樣都是土地，就因?yàn)檎畬?duì)其用途做不同的規(guī)劃，就出現(xiàn)如此大的價(jià)格差別——中國(guó)工業(yè)和居住用地的價(jià)格差，本世紀(jì)初只有兩三倍，后來(lái)能達(dá)到十幾二十倍甚至幾十倍，怎么看這種狀況呢？

陶然：城市土地用途管制只是中國(guó)城市政府控制土地資源乃至整體經(jīng)濟(jì)的諸多手段之一。

國(guó)外城市也有土地用途管制。日本會(huì)在東京郊區(qū)劃大片的潛在的居住片區(qū)和和工業(yè)片區(qū)，住房需求者可以在居住片區(qū)直接買開發(fā)商建好的房子，也可以自己買地去自建房。由于這些土地基本上都是私有土地，地主把地賣給你以后，獲得的土地出售收入比工業(yè)用地業(yè)主高一些（住宅用地平均價(jià)格是工業(yè)用地價(jià)格的兩到三倍，而且從一個(gè)較長(zhǎng)時(shí)期來(lái)看基本保持不變），但賣地后原土地所有者要交資本利得稅或個(gè)人所得稅，最后工業(yè)和商住用地原業(yè)主的收益會(huì)拉得比較平，以此調(diào)節(jié)不同用途類型土地的價(jià)差。之所以兩類用地價(jià)格差長(zhǎng)期比較穩(wěn)定，是因?yàn)樽≌玫貎r(jià)格過(guò)高的話，政府就可以規(guī)劃更多的土地作為住宅用途。我看到的情況是，日本潛在的住宅用地片區(qū)劃得非常大——你從東京坐地鐵/輕軌出去，大概一個(gè)小時(shí)左右，就有很便宜的地可以買，你可以自己去蓋房子。

日本1980年代后期和1990年代的房地產(chǎn)泡沫，其實(shí)主要是商業(yè)地產(chǎn)泡沫，快速上漲的商業(yè)地產(chǎn)附近的住宅也有所上漲——主要是少數(shù)幾個(gè)一線城市，如東京、京都、大阪。但是日本的住宅用地供應(yīng)彈性較大，所以日本城市住宅價(jià)格漲得并不是很厲害；而那些具有區(qū)位稀缺性的商業(yè)地產(chǎn)成為炒作目標(biāo)，漲得比住宅要厲害得多，飆漲幾十、上百倍的都有。需要再次強(qiáng)調(diào)：商業(yè)地產(chǎn)價(jià)格飆漲，最主要的是商業(yè)地產(chǎn)具有自然的區(qū)位稀缺性——大家都往這個(gè)地方去購(gòu)物或者辦公，當(dāng)然那個(gè)地段的價(jià)格就很高；住宅的話，收入高的人就買靠得近一點(diǎn)、貴一點(diǎn)的，收入低些的人就買遠(yuǎn)一點(diǎn)、便宜點(diǎn)的，總能買得起。

所以，日本的地產(chǎn)泡沫從價(jià)格上比中國(guó)現(xiàn)在要沖得更高，但是覆蓋面較?。恢袊?guó)則是整個(gè)城市商業(yè)、住宅用地都是政府壟斷限量供應(yīng)，所以大家先去炒住宅，后面開始炒商業(yè)地產(chǎn)、養(yǎng)老地產(chǎn)，最后連墓地也去炒，就導(dǎo)致中國(guó)地產(chǎn)泡沫的高度可能沒(méi)有日本商業(yè)地產(chǎn)泡沫那么高，但覆蓋面要更廣，總體泡沫化程度比日本肯定是有過(guò)之而無(wú)不及。這當(dāng)然是一個(gè)非常扭曲的土地利用模式，對(duì)以外來(lái)打工人口為主體的城市中低收入人群非常不友好和不公平。

城市住宅供地改革：

動(dòng)員低效存量土地供應(yīng)

經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)：或許是鑒于此前征地所引發(fā)的一系列問(wèn)題，土地制度改革中對(duì)征地做了嚴(yán)格的規(guī)定，這意味著中央對(duì)地方政府新增土地供應(yīng)做了更嚴(yán)格的管控；另一方面，如你所言，對(duì)于集體建設(shè)用地，城市政府基于土地收益考慮，實(shí)際上又不太可能允許其作為住宅用地入市。那么，邏輯的后果是：政府只能通過(guò)城市既有低效國(guó)有土地或集體建設(shè)用地挖潛、更新，來(lái)用于住宅建設(shè)。這是否意味著住宅用地供應(yīng)進(jìn)一步收窄？

另外，中國(guó)處于有史以來(lái)最大的城市化的進(jìn)程中，因此中國(guó)當(dāng)前土地制度最大的使命應(yīng)該是順利解決這么多人進(jìn)入城市定居和公共服務(wù)的問(wèn)題，使大多數(shù)人通過(guò)或租或買可以負(fù)擔(dān)一個(gè)有尊嚴(yán)的居住空間。如何看征地制度修訂和土地制度改革方向的關(guān)系？

陶然：2008年國(guó)際金融危機(jī)后，中國(guó)應(yīng)對(duì)危機(jī)的最好方法當(dāng)然是打破“三二一模式中”的“三個(gè)壟斷”，但是各種力量博弈的結(jié)果是財(cái)政、金融放水。

這跟日本當(dāng)時(shí)的情況非常相似：1980年代日元升值以后，出口受到一定的負(fù)面影響，于是很多制造業(yè)企業(yè)到國(guó)外去尋找更低成本的地方（基本上是到韓國(guó)、中國(guó)臺(tái)灣以及東南亞），另外一部分制造業(yè)留在國(guó)內(nèi)已經(jīng)開始練內(nèi)功升級(jí)。這時(shí)候如果政府能夠頂住壓力，忍一忍也就過(guò)去了。當(dāng)時(shí)的西德就是這樣，馬克在“廣場(chǎng)協(xié)議”后也升值了，但最后西德沒(méi)有出現(xiàn)房地產(chǎn)泡沫，制造業(yè)仍然保持了競(jìng)爭(zhēng)力（當(dāng)然，這也跟德國(guó)的土地供應(yīng)體制和住房體制有很大關(guān)系，這里不再贅述）。但日本的情況是，日元升值后，自民黨內(nèi)部有很多跟建設(shè)和地產(chǎn)相關(guān)的派系就開始游說(shuō)，導(dǎo)致日本政府頂不住利益集團(tuán)的壓力，推動(dòng)貨幣放水，最后導(dǎo)致了泡沫化。

經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)：三塊地：一塊（農(nóng)地征收）門檻提高，一塊（集體建設(shè)用地）政府不想放進(jìn)住宅市場(chǎng)，只剩下一塊地可用——城市存量低效國(guó)有用地更新改造，只會(huì)導(dǎo)致住宅用地供給更有限，結(jié)果還會(huì)是房?jī)r(jià)繼續(xù)漲？

陶然：城市增加住宅用地供應(yīng)和征地制度改革，是兩個(gè)相關(guān)但不完全一樣的事情。不少城市，在2009年后的多次“放水”過(guò)程中，可能投資者還不斷往房地產(chǎn)上去投，但經(jīng)過(guò)這幾年調(diào)控，購(gòu)房者日益謹(jǐn)慎了；加上經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)變緩，住房的購(gòu)買力也在下降?，F(xiàn)在三四線城市的泡沫已經(jīng)在破裂過(guò)程中，而一線、二線城市的房?jī)r(jià)泡沫又確實(shí)太大。這時(shí)候真要打破地方政府的土地供應(yīng)壟斷，可能泡沫馬上就破了。但與此同時(shí)，這些人口流入地城市必須逐步增加住宅土地供應(yīng)。這就使得未來(lái)如何在泡沫破裂過(guò)程中推動(dòng)改革難度極度加大。

人口流入地城市逐步增加住宅用地供應(yīng)，可以考慮《人地之間》第三章中提出一個(gè)機(jī)制設(shè)計(jì)。舉例來(lái)說(shuō)，假設(shè)一個(gè)城市每年要供應(yīng)一定數(shù)量的住宅用地，那么上級(jí)政府可以要求其中一半必須來(lái)自城市存量土地，另外一半仍然可以通過(guò)原來(lái)的征地—收儲(chǔ)—出讓方式供應(yīng)。這個(gè)機(jī)制下所動(dòng)員的城市存量土地，既可以包括城市低效工業(yè)用地（在大部分地方，城市低效工業(yè)用地是國(guó)有土地；在珠三角，很多則是集體產(chǎn)業(yè)園），也可以包括城中村和老舊小區(qū)改造供應(yīng)的住宅用地。但這些土地跟一般征地收儲(chǔ)獲得土地有所不同：一般的征地，一畝地幾萬(wàn)、十幾萬(wàn)塊錢，政府就取得了；而城市存量用地再開發(fā)，就必須給業(yè)主足夠的補(bǔ)償。但給存量用地業(yè)主補(bǔ)償?shù)膯?wèn)題在于，原來(lái)的低效工業(yè)用地中，一部分變成住宅用地后價(jià)格會(huì)漲很多，原來(lái)業(yè)主所需要的補(bǔ)償自然也會(huì)更多，但政府不可能完全按照居住用地的價(jià)格來(lái)給補(bǔ)償，只能給業(yè)主一個(gè)所謂的“區(qū)片綜合價(jià)”——比如，某個(gè)區(qū)片的低效工業(yè)用地，40%改成居住、60%改成新興產(chǎn)業(yè)用地，政府可以給所有業(yè)主一個(gè)區(qū)片綜合價(jià)，把40%“工改居”后居住用地價(jià)值的一定比例和新興產(chǎn)業(yè)用地的所有價(jià)值都補(bǔ)給所有業(yè)主，這實(shí)際上就是讓所有原業(yè)主都能夠享受一部分“工改居”后的增值溢價(jià)。

這是一個(gè)非常微妙也比較巧妙的機(jī)制。我在書中的分析表明，如果上級(jí)政府對(duì)地方政府施加必須通過(guò)存量土地供應(yīng)部分住宅用地的要求，那么人口流入地主要城市的城市政府在財(cái)政最大化時(shí)就會(huì)適度增加住宅用地供應(yīng)，同時(shí)還不會(huì)太影響財(cái)政收入。與強(qiáng)行要求地方政府增加住宅用地供應(yīng)的政策相比，這樣的機(jī)制設(shè)計(jì)實(shí)現(xiàn)了地方政府在改革過(guò)程中的激勵(lì)相容。更準(zhǔn)確地說(shuō)，這個(gè)機(jī)制設(shè)計(jì)本質(zhì)上是讓城市住宅用地供應(yīng)者從政府一方變成多方——通過(guò)補(bǔ)償、讓原業(yè)主能夠享受一部分“工改居”后的增值溢價(jià)，吸引存量低效用地的業(yè)主向政府供地，間接打破地方政府對(duì)住宅用地供應(yīng)的壟斷。而且，這個(gè)機(jī)制跟中央政府高效利用存量低效用地，集約節(jié)約用地的方向是一致的。

征地制度是另外一個(gè)問(wèn)題。我們這里的征地，主要是指征收村集體的農(nóng)地。我認(rèn)為城市仍然可以繼續(xù)進(jìn)行一部分的農(nóng)地征收，尤其在一線城市或者人口流入地城市——但征地除了給農(nóng)民一些現(xiàn)金補(bǔ)償外，還應(yīng)給予一部分物業(yè)補(bǔ)償、特別是以租賃住房物業(yè)做補(bǔ)償。這才是征地制度改革中真正實(shí)現(xiàn)“短期生活水平不降低，長(zhǎng)期生活有保障”的關(guān)鍵所在。此外，在推動(dòng)城市存量低效集體建設(shè)用地更新時(shí)，給予村集體的補(bǔ)償也應(yīng)以租賃住宅為主。

綜上，城市存量低效工業(yè)用地一部分改住宅，增加城市商品房的供應(yīng)；在集體產(chǎn)業(yè)用地上推動(dòng)城市更新進(jìn)行物業(yè)補(bǔ)償；以及農(nóng)地征地過(guò)程中，也給村集體和村民一部分租賃住房物業(yè)補(bǔ)償，就可以基本解決人口流入地主要城市租賃住房的供應(yīng)問(wèn)題，這時(shí)候地方政府也就沒(méi)必要再大建什么保障性住房了。即便要建保障性住房，也最多是保障剩下的那些連房子也租不起的人。其實(shí)，政府保障還可以以現(xiàn)金保障為主，而不是進(jìn)行實(shí)物保障，被保障者只要到市場(chǎng)上去租就好了，而前面提到的機(jī)制完全可以有效增加租賃房房源。中國(guó)城市現(xiàn)在提供住房保障的方法，主要還是直接去增加政府的保障房供給——上面給了壓力下讓我建多少套，我不得不建，但往往建到很偏僻的地方?jīng)]人去住，或者也有建到好區(qū)位的，變成相關(guān)利益方得到，這些其實(shí)都是扭曲體制下有問(wèn)題的應(yīng)對(duì)。

城市更新

經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)：《人地之間》的五六七八章，分別對(duì)傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)土地改革、耕地保護(hù)和土地指標(biāo)交易、城市存量低效用地再開發(fā)、城市更新的土地問(wèn)題解決方案，做了富有啟發(fā)性的探討。其前提是對(duì)地方政府“土地財(cái)政”收入不產(chǎn)生過(guò)大影響，因此這些方案主要是在技術(shù)操作層面將土地增值收益的一部分（比之前高）分享給原土地權(quán)利方，從而促使其更積極的配合政府的土地開發(fā)計(jì)劃。但如果不從制度層面根本觸及地方政府的土地財(cái)政，地方政府有動(dòng)力將土地增值收益更多的分享給其他相關(guān)方么？

陶然：這里可以相對(duì)簡(jiǎn)單化地去區(qū)分兩類城市：一類是人口流出地城市，那個(gè)基本上沒(méi)有太多可說(shuō)的，關(guān)鍵是控制債務(wù)和抑制無(wú)效建設(shè)，以保運(yùn)轉(zhuǎn)為主，這是未來(lái)的必然趨勢(shì)；另一類是人口流入地城市，重點(diǎn)還是這類，適用我前面提到的做法——要適度減少征地規(guī)模，也改革傳統(tǒng)的征地模式，最關(guān)鍵的還是要大力動(dòng)員城市存量低效用地。

為什么要這樣做？其合理性在于，中國(guó)很多城市現(xiàn)在已經(jīng)擴(kuò)張得非常大了，再去周邊征地開發(fā)成住宅，位置已經(jīng)很偏了。即使一線和少數(shù)二線城市的偏遠(yuǎn)地方，大家也不見得敢再去買了。但在城市中心或者區(qū)位比較好的地方，還有大量的國(guó)有和集體存量低效用地，如果可以動(dòng)員起來(lái)變?yōu)樽≌玫?，配上原有和新增的公共服?wù)，那么大家還是愿意去買的；同時(shí)在其中比較好的區(qū)位再建一些高容積率的租賃公寓，（也）還是有需求的。

采用動(dòng)員城市優(yōu)良區(qū)位的低效工業(yè)用地、老舊小區(qū)和城中村土地來(lái)提供更多住宅用地和商品房、租賃房的更新模式，政府仍然可以獲得可觀的出讓金和稅費(fèi)，甚至獲得更好的公共配套用地及設(shè)施，被拆遷的業(yè)主也馬上有很強(qiáng)的獲得感。換句話說(shuō)，從城市存量土地里面動(dòng)員出土地建住宅，雖然成本比較高，但是房子可以銷售得出去，收益也更高，是有前途的。相反，再在很遠(yuǎn)的郊區(qū)征地建住宅出讓，雖然征地很便宜，但房子賣不出去。

中國(guó)城市的很多老舊小區(qū)、城中村，在城市核心區(qū)域，都沒(méi)有發(fā)揮土地的最高最佳利用價(jià)值，通過(guò)合適的拆遷機(jī)制——也就是《人地之間》第八章所提的“強(qiáng)化兩個(gè)競(jìng)爭(zhēng)、加大一個(gè)騰挪”（第一，設(shè)計(jì)有效的推動(dòng)各個(gè)潛在更新片區(qū)之間作為土地供應(yīng)方的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制；第二，設(shè)計(jì)有效的激發(fā)不同開發(fā)商之間作為潛在土地需求方的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制；第三，為充分發(fā)揮前兩類競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的作用，還要適度加大規(guī)劃的靈活度，合理調(diào)整更新片區(qū)范圍，利用更新片區(qū)附近的農(nóng)地、產(chǎn)業(yè)用地乃至片區(qū)內(nèi)部相對(duì)連片且容易拆遷的地段制造出一個(gè)有效的“騰挪空間”）的方法，就能以良性、漸進(jìn)的方式把這些片區(qū)土地的最高最佳利用價(jià)值發(fā)揮出來(lái)。這是一個(gè)帕累托改進(jìn)，政府得益，被拆遷的人得益，外來(lái)的租戶和買房的人最終也會(huì)得益?，F(xiàn)在中國(guó)經(jīng)濟(jì)面臨外需不振、內(nèi)部又存在推動(dòng)改革受到利益集團(tuán)牽制的強(qiáng)約束，如果中央政府對(duì)城市土地改革定出一個(gè)合理的方向——即城市政府必須從城市存量土地里供應(yīng)部分住宅用地，就會(huì)激勵(lì)人口流入地城市的政府往正確的方向走。

糧食安全、耕地紅線與農(nóng)區(qū)土地改革

經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)：中國(guó)控制各地用地指標(biāo)的一個(gè)原因是保障糧食安全，因而要保18億畝耕地紅線，在這種情況下，如何平衡用地指標(biāo)的問(wèn)題？

陶然：中央的建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)每年都下達(dá)，然后地方還可以通過(guò)農(nóng)民集中居住來(lái)獲得所謂的“增減掛鉤”的指標(biāo)，所以各個(gè)地方實(shí)際用地指標(biāo)并沒(méi)有太缺，問(wèn)題是區(qū)域之間指標(biāo)配置不均衡和過(guò)度推動(dòng)集中居住引發(fā)農(nóng)民不滿。如果土地整理新增耕地可以算做建設(shè)用地指標(biāo)，那么農(nóng)村不僅能新增耕地，而且還能提高存量耕地的質(zhì)量，就會(huì)最終有助于農(nóng)村規(guī)?；?jīng)營(yíng)，有助于連片規(guī)?；_權(quán)。

此外，還需要推動(dòng)跨區(qū)交易——比如在北方或者內(nèi)地省份一些不錯(cuò)的耕地，把質(zhì)量提高、數(shù)量增加，而在沿?；蛘吣戏竭m度減少一點(diǎn)耕地。深圳或者溫州這種地方，保耕地面積的意義確實(shí)非常有限。

耕地保護(hù)有一定的必要，如果完全不保護(hù)，地方政府就很容易亂來(lái)。而如果農(nóng)地整理新增耕地可以算為建設(shè)用地指標(biāo)，那么就會(huì)引導(dǎo)地方政府做更為利民的事情。

概括而言，第一，保耕地不光是保數(shù)量，一定要農(nóng)地整理保數(shù)量的同時(shí)增質(zhì)量。第二，不見得要在發(fā)達(dá)地區(qū)保、或者在發(fā)達(dá)地區(qū)保那么多，而是要推動(dòng)指標(biāo)的跨區(qū)間交易。

經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)：你這本書出來(lái)之后有很多交流，是否有人提到過(guò),覺(jué)得你給的這些方案將很多造成現(xiàn)有問(wèn)題的制度性安排視為約束條件，而顯得工具理性過(guò)度、價(jià)值理性不足、缺乏超越性？

陶然：如果要推動(dòng)改革，肯定要考慮政府的利益在哪里，否則根本改不動(dòng)。我對(duì)工具性很強(qiáng)這個(gè)評(píng)論沒(méi)有太強(qiáng)烈的意見，甚至看成是一個(gè)表?yè)P(yáng)，遺憾的是很多研究者提出的政策建議連這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)也達(dá)不到。此外，如果非要做一點(diǎn)辯護(hù)的話，那么你要看如果我提出的改革方案被實(shí)施后，到底最終對(duì)誰(shuí)有好處？實(shí)際上是對(duì)絕大部分人，尤其是弱勢(shì)群體有好處。比如，在城市更新過(guò)程中，如果推動(dòng)“兩個(gè)競(jìng)爭(zhēng)加一個(gè)騰挪”，政府就無(wú)需像現(xiàn)在很多地方強(qiáng)拆那么強(qiáng)勢(shì)，同時(shí)還能把城市的低效利用的存量土地開發(fā)出來(lái)，這無(wú)論如何是一個(gè)好事情。

我們現(xiàn)在的問(wèn)題是，像珠三角那樣一度放任開發(fā)商去跟業(yè)主一個(gè)個(gè)談判的模式肯定搞不下去了，其他很多城市的強(qiáng)拆很容易引發(fā)群眾的反感。而《人地之間》提出的機(jī)制設(shè)計(jì)其實(shí)是個(gè)中道平衡的方法，“兩個(gè)競(jìng)爭(zhēng)加一個(gè)騰挪”的政策組合很好地解決了拆遷難題，當(dāng)然是一個(gè)帕累托改進(jìn)——有利于土地利用效率的提高，最后也通過(guò)增加住房供應(yīng)抑制了房?jī)r(jià)過(guò)度上漲、提供了更多住房，政府還有更多收入去提供更好的公共服務(wù)。

改革需要從中央開始推動(dòng)

經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)：在談到進(jìn)城農(nóng)民工的住房問(wèn)題時(shí)，你有個(gè)測(cè)算：2億流動(dòng)人口，4000萬(wàn)個(gè)家庭，建設(shè)35億平方米租賃住房，外加配套公共設(shè)施，容積率2，只需占地2336平方公里。如果考慮到這些人分布在眾多城市里，那么每個(gè)城市的占地實(shí)際上并不多。但似乎我們并沒(méi)看到哪個(gè)城市有積極性做這件事，為什么？

陶然：如果在村集體物業(yè)補(bǔ)償里面讓他們建租賃公寓——給他們提供點(diǎn)貸款、讓他們自己去建就解決了，甚至政府還可以從租金里收一點(diǎn)所得稅。在主要的一二線城市、人口流入地，這樣做是可以的。當(dāng)然，應(yīng)該說(shuō)我這個(gè)測(cè)算有點(diǎn)偏樂(lè)觀。

集體土地建設(shè)租賃住房這個(gè)政策推出后，大部分地方政府確實(shí)沒(méi)有積極性，因?yàn)檫@對(duì)地方政府來(lái)說(shuō)沒(méi)什么好處——既不能幫政府獲得更高財(cái)政收入，政府也不想承擔(dān)為農(nóng)民工提供改善性住房的義務(wù)。有些地方還認(rèn)為，這類出租公寓如果建多了，就可能出現(xiàn)名租實(shí)賣、變成小產(chǎn)權(quán)房，肯定會(huì)影響政府的土地收益，所以這個(gè)政策跟目前的地方政府其實(shí)是激勵(lì)不相容的。但是在給集體征地補(bǔ)償——無(wú)論是征農(nóng)地，還是征集體的非農(nóng)建設(shè)用地——給他補(bǔ)租賃住房，這個(gè)模式我覺(jué)得地方政府還是愿意去做，當(dāng)然也需要中央給地方施加一定的壓力和要求。

因此，無(wú)論是戶籍改革，還是城鄉(xiāng)土地改革，這些重大改革都需要從中央開始推動(dòng)，而且方向要對(duì)，要跟地方提出要求，就是必須這么干。當(dāng)上級(jí)有壓力的情況下，如果對(duì)地方政府的利益損害不過(guò)大，即使沒(méi)什么好處，地方還是會(huì)干的；如果對(duì)地方的既有利益損害過(guò)大，中央政府說(shuō)要做，那往往也執(zhí)行不下去。

經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)：國(guó)有土地使用權(quán)70年到期后如何續(xù)期？續(xù)期是否需要再支付對(duì)價(jià)？如果再支付，怎么定價(jià)？

陶然：這個(gè)我覺(jué)得不會(huì)成為問(wèn)題。個(gè)人推測(cè)，七十年到期后，象征性地交一個(gè)手續(xù)費(fèi)，或者干脆減免，就會(huì)自動(dòng)續(xù)期。因?yàn)槌鞘欣镉蟹康娜颂嗔?，沒(méi)有任何一個(gè)政府敢得罪城市里面的幾乎所有人。

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