走進佛山禪城區(qū)張槎大富北工業(yè)園，現(xiàn)代化工業(yè)廠房拔地而起，高樓如春筍待發(fā)。放眼珠江兩岸，“工改工”熱潮涌動。

走進韶關(guān)南雄古市村，荒坡地通過墾造水田變成了“田成方、路成框、渠成網(wǎng)”的現(xiàn)代化高標準農(nóng)田，“沉睡”的土地被“喚醒”。

湛江高橋紅樹林保護區(qū)上空，落日余暉里白鷺盤旋。海岸線向遠處延伸，依托這片藍色空間，廣東海洋經(jīng)濟總量已連續(xù)27年居全國第一。

一個個生動場景，正是“綠水青山就是金山銀山”的真實寫照。但對于經(jīng)濟大省廣東而言，如何在高水平保護自然資源的同時做到高效率利用，把自然資源稟賦轉(zhuǎn)化為發(fā)展優(yōu)勢，仍是發(fā)展中面臨的一道難題。

近日，廣東省印發(fā)出臺了《關(guān)于全面推進自然資源高水平保護高效率利用的意見》(以下簡稱《意見》)，全面系統(tǒng)地提出加強和改進自然資源保護與利用的措施。

《意見》明確，到2025年，廣東將初步構(gòu)建自然資源高水平保護高效率利用制度體系;到2035年，將全面形成具有廣東特色的自然資源高水平保護高效率利用模式，基本實現(xiàn)自然資源領(lǐng)域治理體系和治理能力現(xiàn)代化。廣東探索實現(xiàn)自然資源高水平保護高效率利用的思路，正變得清晰。

查清自然資源“家底”

統(tǒng)籌保護資源與保障發(fā)展

“‘高水平保護’與‘高效率利用’是自然資源管理的兩大主題，這兩者辯證統(tǒng)一，互為依存、不可分割。”廣東省自然資源廳廳長陳光榮表示，高水平保護是高效率利用的根本前提，也是高效率利用的首要原則;而高效率利用既是高水平保護的必然要求，又是高水平保護的最終目的。

此次印發(fā)的《意見》以全面形成具有廣東特色的自然資源高水平保護高效率利用模式為目標，統(tǒng)籌保護資源與保障發(fā)展，推出22條具體措施?？偟膩砜?，《意見》提出了健全產(chǎn)權(quán)權(quán)益、規(guī)劃管制、保護修復(fù)、開發(fā)利用、市場配置、法治監(jiān)督等“六大體系”建設(shè)。

一是健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度體系，維護資源權(quán)益、顯化資產(chǎn)價值。在國土“三調(diào)”基礎(chǔ)上推進專項調(diào)查和動態(tài)監(jiān)測，有效解決自然資源資產(chǎn)底數(shù)不清的問題;通過完善確權(quán)登記制度、建立健全資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理與管理報告制度等，有效解決所有者不到位、權(quán)責(zé)不明晰的問題;重點在國有建設(shè)用地、農(nóng)村承包地、宅基地、集體林權(quán)等方面探索豐富所有權(quán)實現(xiàn)形式，有效解決權(quán)益不落實的問題。

二是健全國土空間規(guī)劃和用途管制體系，推進空間善治和結(jié)構(gòu)優(yōu)化。分別明確珠三角核心區(qū)、沿海經(jīng)濟帶、北部生態(tài)發(fā)展區(qū)的空間發(fā)展戰(zhàn)略，為高質(zhì)量構(gòu)建“一核一帶一區(qū)”區(qū)域發(fā)展格局奠定空間基礎(chǔ);加快建立四級三類國土空間規(guī)劃體系，全面推進“多規(guī)合一”;劃實守牢“三區(qū)三線”并對所有國土空間分區(qū)分類實施用途管制。

三是健全自然生態(tài)空間保護修復(fù)體系，加強整體保護與系統(tǒng)修復(fù)。嚴守生態(tài)保護紅線，建立以國家公園為主體的自然保護地體系，整體構(gòu)建全省生態(tài)保護修復(fù)格局;實施重要生態(tài)系統(tǒng)重大修復(fù)工程，加快推動生態(tài)修復(fù)市場化，統(tǒng)籌推進山水林田湖海系統(tǒng)修復(fù);探索建立生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制，打通“綠水青山”向“金山銀山”的轉(zhuǎn)換通道;提升綠色碳匯和藍色碳匯能力等。

四是健全自然資源節(jié)約集約利用體系，實行總量管理和全面節(jié)約。堅決落實最嚴格的耕地保護制度、最嚴格的節(jié)約用地制度和最嚴格的生態(tài)環(huán)境保護制度，堅持在保護中利用、在利用中保護，重點針對耕地、建設(shè)用地、水資源、森林、濕地、海洋、礦產(chǎn)等自然資源，系統(tǒng)提出保護與利用措施。

五是健全自然資源精準高效配置體系，深化資源配置改革。健全自然資源市場交易制度體系，加快建立統(tǒng)一的自然資源要素市場;建立健全國有農(nóng)用地、森林、礦業(yè)權(quán)、海域有償使用制度，擴大自然資源有償使用范圍;深化工業(yè)用地配置改革，推動實現(xiàn)“要素跟著項目走”，精準保障全省制造業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

六是健全自然資源法治監(jiān)督體系，維護自然資源管理良好秩序。加快土地管理、永久基本農(nóng)田保護、海域海島管理、森林保護等方面法規(guī)規(guī)章立改廢釋纂，確保有法可依;通過采取“長牙齒”的硬措施，“全鏈條”遏制自然資源違法行為，堅決有效遏制增量，依法有序整治存量，做到執(zhí)法必嚴、違法必究。

全要素、全周期、全方位

全面推進“三位一體”管理

廣東要如何實現(xiàn)自然資源的高水平保護、高效率利用?陳光榮認為，這主要體現(xiàn)在十個方面——

一是要及時、準確地把自然資源底數(shù)搞清楚。二是對于全民所有的自然資源，國家、省、市、縣各級政府管理責(zé)任都要有清晰界定。三是要根據(jù)自然資源內(nèi)在屬性創(chuàng)新所有權(quán)實現(xiàn)形式，在使用權(quán)、承包權(quán)、資格權(quán)、經(jīng)營權(quán)、發(fā)展權(quán)等方面開展實踐探索，實現(xiàn)資源資產(chǎn)化、資本化。四是要加快推進“多規(guī)合一”，加快建立省域內(nèi)四級三類國土空間規(guī)劃體系，并嚴格規(guī)劃編制實施，推動空間善治和結(jié)構(gòu)優(yōu)化。五是要通過加快建立生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制等手段，打通綠水青山向金山銀山的轉(zhuǎn)換通道，讓保護資源也能創(chuàng)造可觀收益、支撐地方經(jīng)濟發(fā)展。六是要充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，在空間、時間上科學(xué)配置好有限的自然資源。七是要始終堅持節(jié)約優(yōu)先、保護優(yōu)先，向存量要空間、向集約要效益，把“三舊”改造好的做法推向深入。八是要在土地、海洋、森林等自然資源利用上開展先行探索，逐步推動實現(xiàn)資源的可持續(xù)利用、循環(huán)利用。九是要加快建設(shè)“智慧自然資源”，逐步實現(xiàn)自然資源管理的數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化，使資源保護更有力、資源利用更有效。十是要加強自然資源執(zhí)法監(jiān)督，有效保障自然資源的高水平保護、高效率利用。

在《意見》中，“高水平保護”“高效率利用”成了關(guān)鍵詞，更囊括廣東自然資源工作力爭“全面走在全國前列”的一系列探索舉措。陳光榮總結(jié)，這些特色亮點主要體現(xiàn)在三個方面。

一是轉(zhuǎn)變管理理念。全面系統(tǒng)推進實施全要素、全周期、全方位和資源資產(chǎn)資本“三位一體”管理，其中全要素涵蓋土地、海洋、森林、水、濕地、礦產(chǎn)等主要自然資源，全周期覆蓋調(diào)查監(jiān)測、確權(quán)登記、產(chǎn)權(quán)權(quán)益、規(guī)劃管制、保護修復(fù)、開發(fā)利用、審批服務(wù)、執(zhí)法監(jiān)督等自然資源管理全過程，全方位包括三維立體空間管理，運用經(jīng)濟、法律、行政等多種手段綜合施策，省市縣鎮(zhèn)上下協(xié)同聯(lián)動;資源、資產(chǎn)、資本“三位一體”管理主要體現(xiàn)在調(diào)查摸清資源底數(shù)、健全資產(chǎn)權(quán)能體系、促進資本流通增值上。

二是創(chuàng)新制度機制。緊緊圍繞國家重大改革部署，著力推動有效市場和有為政府更好結(jié)合，提出了籌建自然資源資產(chǎn)交易平臺，適時推進耕地占補、海岸線占補、森林覆蓋率等指標交易;創(chuàng)新工業(yè)用地供應(yīng)模式，探索建設(shè)工業(yè)用地大數(shù)據(jù)平臺;鼓勵生態(tài)產(chǎn)品供給地和受益地通過共建園區(qū)、飛地經(jīng)濟等途徑實現(xiàn)利益共享;落實耕地保護責(zé)任，探索耕地易地保護機制，建立水資源剛性約束制度，健全森林、濕地、海洋、礦產(chǎn)資源開發(fā)利用制度;“全鏈條”遏制違法用地，試點線性工程用地審批制度改革，等等一系列舉措，將為全國作出探索示范。

三是升級技術(shù)手段。緊緊圍繞“數(shù)字政府”改革建設(shè)，建設(shè)“智慧自然資源”，充分運用衛(wèi)星遙感、人工智能、大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈等新技術(shù)新手段，實現(xiàn)自然資源數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化管理，不斷提升服務(wù)保障能力和水平。

多項創(chuàng)舉全國領(lǐng)先

謀劃部署下一步推進措施

自然資源是發(fā)展之基、生態(tài)之源、民生之本。廣東大力推進自然資源重點領(lǐng)域改革，既強調(diào)節(jié)約優(yōu)先、保護優(yōu)先，又支持合理利用、高效利用，逐步推動實現(xiàn)生態(tài)效益、經(jīng)濟效益、社會效益、安全效益相統(tǒng)一。

4年來，廣東省自然資源廳共部署開展26項自然資源重點改革，多項創(chuàng)舉屬于全國領(lǐng)先。

——全力支持“雙區(qū)”、兩個合作區(qū)建設(shè)，出臺19條針對性措施助推大灣區(qū)建設(shè)，爭取自然資源部出臺全國首個支持“雙區(qū)”改革探索的9條意見，指導(dǎo)深圳推進落實綜合改革試點涉自然資源20項改革，以同等力度出臺25條措施支持廣州“四個出新出彩”，第一時間出臺支持兩個合作區(qū)建設(shè)首批措施。

——率先實現(xiàn)用地審批“不出省”，順利承接國家授權(quán)委托用地審批權(quán)，率先全面下放省管建設(shè)用地審批權(quán)和探索土地利用計劃改革，大幅壓減縣級土地利用總體規(guī)劃修改審核、“三舊”改造土地征收審批等省級權(quán)責(zé)事項，用地審批效率提升60%以上，2021年建設(shè)用地審批“雙隨機、一公開”抽查全國評分排名第一。

——推動“三舊”改造迭代升級，出臺全國首個“三舊”改造省政府規(guī)章，全面實施村鎮(zhèn)工業(yè)集聚區(qū)升級改造攻堅戰(zhàn)三年行動，推動土地節(jié)約集約提質(zhì)增效。2018年以來全省累計實施“三舊”改造土地約48.31萬畝，完成改造29.41萬畝，累計投入改造資金1.04萬億元，節(jié)約土地8.99萬畝。

——深化工業(yè)用地配置改革，創(chuàng)新推行“標準地”“帶項目”“帶方案”及彈性年限、租讓結(jié)合、彈性租讓等方式供應(yīng)工業(yè)用地，已為工業(yè)企業(yè)節(jié)省用地初始成本超過1000億元。

——創(chuàng)新推進自然資源價值顯化，通過墾造水田和拆舊復(fù)墾指標交易、海砂出讓等創(chuàng)新舉措，2018年—2021年四年為省財政貢獻696億元，年均貢獻174億元。

——創(chuàng)新推進拆舊復(fù)墾工作，共完成拆舊復(fù)墾13.2萬畝，激活沉睡農(nóng)村土地資產(chǎn)，交易指標6.21萬畝，為全省鄉(xiāng)村振興和精準扶貧籌集了367.75億元，美了鄉(xiāng)村、富了鄉(xiāng)親。

——積極探索自然資源領(lǐng)域生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制，廣州、深圳率先推進國家試點，深圳大鵬新區(qū)生態(tài)系統(tǒng)生產(chǎn)總值(GEP)核算體系建設(shè)為全國提供了實踐經(jīng)驗，湛江紅樹林造林項目成為我國首個“藍碳”交易項目。

值得關(guān)注的是，廣東作為“三區(qū)三線”劃定試點示范省,由廣東省自然資源廳統(tǒng)籌推進國土空間“三區(qū)三線”劃定，先后認真細致地開展了三輪試劃工作，按照耕地和永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的優(yōu)先序予以劃定，農(nóng)業(yè)空間、生態(tài)空間得到了充分保障，對65個省級專項規(guī)劃涉及3300多個項目進行空間落位，為重大平臺、重大項目建設(shè)預(yù)留了發(fā)展空間。

同時，廣東省自然資源廳還加強耕地“非農(nóng)化”“非糧化”管控，實行永久基本農(nóng)田特殊保護。針對我省交通基礎(chǔ)設(shè)施和重大項目多、占用耕地尤其是水田難以實現(xiàn)占補平衡的困境，創(chuàng)新工作思路，于2017年在全國率先推出墾造水田工作。截至目前，廣東共完成水田墾造36.6萬畝，在全國率先徹底還清水田指標歷史承諾16.3萬畝，連續(xù)22年實現(xiàn)耕地占補平衡，同時又有效保障了162個重大項目建設(shè)。

一系列改革舉措，為我省打造新發(fā)展格局戰(zhàn)略支點提供了國土空間和資源要素支撐——廣東以不到2%的國土面積貢獻了全國11%的國民生產(chǎn)總值，以占全省國土總面積11%的建設(shè)用地支撐著全省96%的經(jīng)濟總量，土地資源節(jié)約集約利用水平在全國僅次于北京、上海兩個直轄市;全省海洋經(jīng)濟總產(chǎn)值達1.99萬億元，連續(xù)27年位居全國第一;林業(yè)產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值達8607億元，連續(xù)13年位居全國第一;保有紅樹林面積占全國的40%，為全國最多。

陳光榮表示，《意見》是指導(dǎo)和推動當(dāng)前和今后一個時期我省自然資源事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的綱領(lǐng)性文件。“《意見》全面描繪了自然資源工作發(fā)展藍圖，謀劃部署了具體推進措施，為全省自然資源系統(tǒng)奮進新征程、建功新時代提供了方向指引和行動指南”。(孫綺曼)

關(guān)鍵詞： 自然資源高水平保護 高效率利用制度體系 自然資源保護與利用 自然資源領(lǐng)域治理體系